凡权力行使的地方，就有责任[16]。

具体而言，我国相关法律法规对地方政府应急管理机构及其职权仅规定到县级以上，未明确乡镇一级应急管理职责及机构设置。世界各国应急管理的总体发展趋势都倡导政府机构、私人部门、社会组织共同发挥作用，这也是应急管理在治理转型尺度上的理想结构。

信息公开是保障公民知情权、参与权、监督权的重要前提，信息公开制度的完善，有利于促成公民程序性权利的达成。这些问题的背后，存在着制度建构与秩序生长之间的错位。可见，新时代应急管理的法治化，需要将规范和制约公权力与尊重和保障人权有机结合起来，平衡公共利益和个人自由之间的关系，做到权责利基本一致。尽管理论界关于法治的概念有不同表达，但一般认为，法治不仅表征治国方略或社会调控方式，还是具有特定价值基础和价值目标的法律秩序。本文立足总体国家安全观，结合应急管理实践，对新时代应急管理法治化展开理论阐述，分析其生成逻辑、内涵要义与实践展开。

中共中央办公厅、国务院办公厅于2018年印发的《地方党政领导干部安全生产责任制规定》被认为是应急管理领域第一部党内法规，实现了由政府单一责任向党委、政府双重责任的转换，是应急责任领域的一次重要制度变革。对于我国而言，加强区域协同立法是较为可行的路径，包括推进京津冀、长三角、珠三角等区域应急管理的一体化，以及加强太湖流域等重要流域的防灾减灾救灾协同机制建设，破解条块、块块分割带来的协调难题。自律性传统行政法重视行政权力的自我规范，倚重行政系统自身和其他国家机关的力量来保障依法行政，不重视行政程序功能的发挥，将来自行政系统外部的公民、法人和其他组织视为阻碍行政权力高效能运行的消极力量，故以满足最低限度的公正行政程序要求为目标，并不重视保障和发挥公民、法人和其他组织在行政权力运行过程中的积极作用。

编纂行政基本法典，除了要回应法治政府建设的立法需求，还需要遵循法典编纂的基本要求，符合法典编纂自身的规律，这其中最为重要的就是如何保障行政基本法典的体系性。具体而言，客观行政法律规范体系为主定位具有以下特点：第一，法典以规范行政机关自我依法行使行政权力为立法进路，在法典中全面建构行政机关依法行政所需要的法律规范。面对立法工作层面作出的调整，学界有必要进一步深化对行政法典编纂相关问题的理论研究，并凝聚更多共识。主观行政法律规范体系为主定位下的行政组织法部分以规范行政机关之间在行为层面的关系为主，不将机构、编制、人员等静态组织法律制度纳入法典中予以规定，这一定位更契合数字政府之下的行政组织立法需求：其一是数字政府以整体政府为基础，需要行政机关之间进行数据共享，整合大数据，对外提供优质政务服务，对内提供高效办公协同，[43]客观上对如何加强行政机关之间的协作提出了立法需求，主观行政法律规范体系为主更契合此立法需求。

学界目前提出的行政基本法典框架设想多数采客观行政法律规范体系为主定位。第四，将部门行政法典纳入行政法典中，既不利于部门行政法面向未来及时作出调整，也不利于保持行政法典的稳定性。

这一特点使得此种定位在更好契合法典编纂的内在要求的同时，存在功能上的一些不足，包括：第一，不能藉由编纂法典一揽子回应法治政府建设的全部立法需求，而是需要法典编纂与制定单行法并行。[19]参见陈天昊：《法国行政法的法典化：起源、探索与借鉴》，载《比较法研究》2021年第5期，第165—167页。娄宇：《劳动法典何以可能与如何可能》，载《吉林大学社会科学学报》2023年第5期，第35—50页。大数据技术的应用在我国已覆盖经济、社会、生活的方方面面，数字政府建设也正在全面推进其广度和深度。

基于以下因素考量，我国行政基本法典宜全面回应数字法治政府建设的立法需求，定位于编纂数字时代的行政基本法典。本法典适用于行政机关与其公务人员之间的关系。其二是在总则中规定正当法律程序原则，作为统摄行政程序法律制度的基本原则。如王敬波提出行政法典要吸纳法治政府建设的重要政策措施，认为在我国行政法典的制定过程中，必然涉及党和国家法治建设规划与行政法典的关系。

将行政基本法典和部门法典相分离，一方面，行政法典可不因部门法典之频繁变迁而修订，能够更好维持行政法典的稳定性，保证行政法治基本法律规范所需之常。二是第五编政务公开和数据治理。

其四，规定公众有权知悉与算法的应用相关的信息。如《公众与行政机关关系法典》各编所确立的程序权利包括：电子方式提交申请权、申请首次犯错补正权、防卫权、申请复核和复核抗辩权、公共决策和行政立法的参与权、获知行政行为理由权、阅览卷宗权、行政文件知情权、公共信息再利用权等。

第二编为行政组织，包括行政机关的组织、编制，机关运行的保障，行政机关的公务员。[45]随着数字政府和数字法治政府建设的推进，如何在行政基本法典中对之作出回应，是目前行政基本法典编纂中关注度高的领域之一。部门行政法律规范本为回应部门管理特点而制定，具有很强的部门针对性，有着各自特定的适用领域。因此，就保证行政基本法典的体系性这一关键要素而言，行政权力的法律规范体系定位更有优势。法国已经制定出台《能源法典》《矿藏法典》《环境法典》《国土安全法典》《征收法典》《货币与财政法典》《体育法典》《公共卫生法典》等部门行政法典，[19]这些仅适用于某一特定行政管理领域的法典独立存在，并不与《公众与行政机关关系法典》进行整合。在其关于将行政救济部分排除在行政基本法典范围之外的理由阐述中，亦很明确阐释了以行政权力作为单一规范对象的法典内容定位思路。

政府治理现代化是国家治理现代化系统中的核心组成部分，编纂行政基本法典的根本目的是用法治保障实现政府治理现代化的制度化和规范化。[47]马怀德：《行政基本法典模式、内容与框架》，载《政法论坛》2022年第3期，第54页。

https：//www.gov.cn/gongbao/content/2021/content_5633446.htm，最后访问日期：2023年9月5日。[44]《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》要求坚持运用互联网、大数据、人工智能等技术手段促进依法行政，着力实现政府治理信息化与法治化深度融合，优化革新政府治理流程和方式，大力提升法治政府建设数字化水平。

具体而言，主观行政法律规范体系为主定位有如下几个特点：第一，法典以调整行政权力运行中涉及的主体之间的关系为立法进路，而非单方面规范行政权力依法行使。因此，客观性行政法律规范体系为主定位之下，规范行政权力的各类机制均获得相当的重视，寻求全面完成行政组织法、行政行为法、行政监督和救济法的法典化，以为行政机关依法行政建构起全面的法律制度体系。

来源：《比较法研究》2023年第5期。[22]马怀德认为：只有建立完备的组织法和编制法体系，才能实现政府职能和职责的全面法定。该编第七章为自动化行政，包括自动化决策的基本要求、公开与算法相关的信息、设置电子化设备的基本要求等。与存在前述不足的大法典思路相比较，小法典思路虽不能将全部行政法律规范集中在一部法典中，行政执法人员适用部门法律规范还需另行查找，但是，这一编纂思路将行政法法典化范围限定在一般行政法律规范，一般行政法律规范法典化完成后，不再追求对之与部门法典之间进行再整合，因而是一种更具可操作性的立法思路，其立法优势具体体现在以下几个方面：一是有利于更快实现行政法典中核心法律规范的法典化，减少立法过程中的纷争，推动法典编纂工作尽快完成。

[40]王万华在程序主义进路的行政基本法典框架设想中也提到：行政组织法部分仅将与行政活动密切相关的法律规范整合进入法典，从主体的角度，而非从组织、人员、物的方面，在法典中进行规范。 摘要: 我国行政法典的法律规范体系可以从四个方面予以定位：其一，一般行政法律规范还是一般行政法律规范加部门行政法律规范？行政法典宜选择仅对一般行政法律规范进行法典化，编纂行政基本法典。

其次，规定了在线回执机制，公众在线办理行政业务或缴费的，行政机关均需作出在线回执。[2]法国行政法无法典而民法有法典的传统认知由此终结，法国融入了欧洲乃至全球范围的行政程序法典化浪潮。

第二，立法难度相对较小，更有利于行政基本法典的推出。大数据时代既是一个美好的时代，也是一个令人不安的时代。

行政基本法典全面回应大数据时代的要求，有域外经验可供参照借鉴。三是法典稳定性不足，平衡法典之常与社会之变的能力有限。[21]因此，将行政法典定位为是对一般行政法律规范进行法典化的行政基本法典后，法典的法律规范体系定位需要解决的第二层问题即为：行政基本法典如何因应法治政府建设的立法需求，定位法典的法律规范体系？是定位为法治政府的法律规范体系，对全部一般行政法律规范进行法典化，还是定位为规范行政权力的法律规范体系，对一定范围的一般行政法律规范进行法典化？对于这些问题，已有研究形成了两种观点：第一种观点是，将行政基本法典定位为法治政府的法律规范体系，完成全部行政组织法、行政行为实体法、行政行为程序法、行政监督和救济法律规范的法典化。第三，规定了公共政策制定和规章制定中的网络公开协商机制。

《公众与行政机关关系法典》从两个方面对其与《行政诉讼法典》的关系进行处理：一方面在法典第四卷中设置第三编审判救济，保持了行政争议解决机制体系的完整性。法律另有规定的，从其规定。

[10]马怀德：《行政基本法典模式、内容与框架》，载《政法论坛》2022年第3期，第46页。第二，由于将部分一般行政法律规范排除在法典之外，行政基本法典与规范一般行政法律规范的单行法并存的法律规范格局，会造成使用者在查找、适用法律规范时，存在不便利。

（一）两种编纂思路及其基本分歧点第一种是编纂行政基本法典的小法典思路。（三）立法选择：行政权力的法律规范体系法治政府的法律规范体系与行政权力的法律规范体系两种定位，各有优势与不足，既反映出行政基本法典法律规范体系定位这一问题的复杂性，也意味着不管采用何种定位，均会面临争议，都并非完美之选，只能是作更优选择。

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